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“특례시, 인구수만 따지면 수도권-비수도권 격차 더 커져”

국회입법조사처, 제도 도입 현황·쟁점 분석
인구 50만명 이상 수혜대상 수도권 집중
행정수요 유발 면적·사업체 등 고려해야

  • 기사입력 : 2020-07-15 21:51:56
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  • 인구 50만명 이상 대도시를 ‘특례시’로 정하도록 한 ‘지방자치법 전부개정법률안’ 수혜대상이 수도권에 집중돼 단순히 인구수만 고려해 추진하면 비수도권과 격차가 더 커질 수밖에 없어 지역 간 차등분권과 균형발전 조화를 이룰 수 있도록 특례 제도의 개선책 마련이 필요하다는 지적이다. 구체적으로 비수도권의 인구수와 더불어 행정수요를 유발하는 면적, 사업체 등 요인도 고려해야 한다는 주장이다.

    국회 입법조사처는 최근 ‘지방자치단체 특례시 제도 도입 현황과 주요 쟁점’ 분석 보고서에서 “특례시 선정 여부가 사회적으로 큰 이슈가 되고 있어 지역 갈등과 혼란을 줄이기 위한 합리적인 선정 기준과 절차 등에 대한 사회적 합의를 이룰 수 있도록 각계각층의 지혜를 모아야 한다”며 이같이 밝혔다. 특히 정부 개정안은 특례시 행정 명칭만 부여하고, 특례시 지위와 자치권한의 범위는 구체적으로 명시하지 않은 만큼 추가 논의가 필요하다고 주장했다.

    정부는 지난 3일 국회에 제출한 지방자치법 전부개정안에서 인구 100만명 이상 및 일정기준 이상 50만명 대도시를 특례시로 정하도록 규정했다.


    기사와 무관한 자료사진입니다./픽사베이/

    ◇인구 50만명 이상 수도권 집중= 기초자치단체인 일반시(市)라도 ‘지방자치법’(제175조)에 근거해 인구 50만명 이상인 도시는 행·재정 운영 등에 특례가 부여된다. 그리고 2013년 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’ 제정시 인구 100만명 이상 시에 대해서도 일부 특례 규정을 마련했다. 행정사무특례(제41조), 행정조직 및 정원 특례(제42조), 재정 특례(제43조)가 있다. 하지만 여전히 대도시 행정수요에 적절히 대응하기 어렵다는 지적이 끊이지 않았다. 이에 대도시 특례의 확대 차원에서 특례시 제도를 도입하자는 정책이 제안됐다.

    다만 인구수만 기준으로 할 경우 수도권 치우침 현상이 불가피해 국가균형발전 차원의 조화가 필요하다는 지적이다. 지난해 12월말 기준으로 인구 100만명이 넘는 지역은 창원·수원·고양·용인시 등 4개 도시다. 창원을 제외하면 모두 경기도다. 인구 50만명 이상~100만명 미만 지역은 12곳이다. 김해·청주·전주·천안·포항시 등 5곳을 제외한 나머지 7개 지역(성남, 부천, 화성, 남양주, 안산, 안양, 평택)이 경기도에 위치한다.

    이에 다양한 기준을 요구하는 의원들의 입법이 잇따르고 있다. 지금까지 모두 10건의 관련 법안이 발의됐다. 대체적으로 인구 100만명 이상의 시가 포함되며, 추가적으로 인구 50만명 이상인 시가 포함된 개정안이 7개다. 인구 20만명 이상의 시 중에서 지역특화 발전이 필요하다고 인정해 지정해 달라는 개정안도 1건이다. 수도권·비수도권, 혹은 경기도내·외를 다르게 선정 조건을 단 경우도 있다. 그리고 인구 50만명 이상이며 도청소재지를 지정 기준에 포함하기도 한다.

    입법조사처는 “인구 50만명 이상인 일반시 16개 중 경기도 내에 있는 시가 10개에 이르러 수도권과 비수도권 간 격차가 더 발생할 것”이라고 인구수에 따른 획일적 특례시 지정이 문제가 있다고 분석했다.


    ◇“특례시 지위·권한 법률로 제시해야”= 입법조사처는 특례시를 둘러싼 주요 쟁점으로 세 가지를 꼽았다.

    먼저 특례시는 대도시 특례를 부여하기 위한 행정적 방편으로 논의된 것이어서 특례시가 기초자치단체의 종류로 포함되기 위해서는 자치단체 간(도-특례시, 특례시-일반시 등) 관계를 명확히 결정해야 한다고 지적했다. 정부안과 8개 의원안은 특례시를 기초자치단체의 종류로 포함하지 않고 특례를 부여하기 위한 행정명칭으로 사용했다. 따라서 특례시로 지정되어도 ‘00특례시’로 명칭이 변경되지 않는다.

    이어 특례시 선정 기준으로 인구 규모 등에 대한 고려가 필요하다는 주장이다. 창원시를 비롯해 인구 100만명 이상 대도시를 특례시로 정하자는 기준에는 대체적으로 공감대가 형성돼 있다. 그러나 추가적으로 인구 50만명 이상 혹은 인구 20만명 이상을 대상으로 하자는 기준에는 이견을 보이고 있다. 입법조사처는 “비수도권에서는 인구와 더불어 면적, 외국인수, 주간인구수, 사업체 등 행정수요를 유발하는 요인과 함께 국가균형 발전 측면에서도 배려가 필요할 것으로 보인다”고 했다.

    아울러 특례시 지위와 권한에 대해 법률로 제시하는 방안이 필요하다고 입법조사처는 제안했다. 특히 특례시 지정에 따라 중앙정부나 도의 일부 권한이 특례시로 이양될 경우 인력과 예산이 함께 이관될 수 있도록 재정 및 세제 개편이 요구된다는 입장이다. 즉, 세목조정과 국세의 공동세 비율 조정 등을 하지 않고서는 특례시로 전환될 경우 재정권한의 확대 없이 업무만 증가하는 문제가 발생할 수 있다는 얘기다.

    정부안은 특례시 행정명칭만 부여하고, 구체적인 특례시 지위와 제공되는 자치권한의 범위는 명시하지 않았다. 다만 제 195조 2항에는 특례시의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려해 관계 법률로 정하는 바에 따라 추가로 특례를 둘 수 있다고 규정하고 있다.

    이상권 기자 sky@knnews.co.kr

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